我与共和国同龄｜廖文华：共赴美好生活

[8] 2019年，全国人大常委会委员长会议通过的《工作办法》对法工委开展法律解释进行了制度调适和探索，相应调整了在五大主体提出审查要求和有关组织与公民提出审查建议时法工委的职权。

五、结语新时代宪法解释的深入推进，其情势不可谓不紧迫。(69)《马克思恩格斯全集》(第42卷)，人民出版社1979年版，第120页。

比如，2018年对《宪法》最重要的修改，就是在条文中写入党的领导，法学界的讨论集中于它对总纲的更新，(55)但如何实现党的领导规范同《宪法》其他部分、特别是宪法权利条款的合理衔接，并在此基础上真正落实各项宪法权利条款，同样值得探讨。例如，法国宪法委员会的裁决就包含了宪法解释，其文件抬头会注明标号、(23)日期、请求人与宪法争议的类型，裁决内容会根据(Aux termes)法国现行四部宪法性文件的某个条款进行解释，裁决程序由1958年宪法、《关于实施〈宪法〉第61-1条的第2009-1523号组织法》以及宪法委员会内部规则等明确规定。比如，对宪法解释主体的界定缺乏依据。此外，还须从程序上明确区分宪法解释与法律，把权利保障纳入主动宪法解释。(75)这也包括解释机关通过侵夺其他国家机关权力，为自己增设权力的情形。

从这一基本原理出发，我们可以进一步把握宪法解释的本质：一方面，全国人大常委会包括解释宪法在内的各项权力，与其他国家机关的权力，都统一于宪法承认保护的公共利益，它们与宪法权利又统一于宪法承认保护的、由中国共产党所代表的社会整体利益，前者不再作为长期以来人民利益或公共利益的全权代表。第一类观点可参见秦前红：《人大监督监察委员会的主要方式与途径——以国家监督体系现代化为视角》，载《法律科学(西北政法学院学报)》2020年第2期，第40页。该意见提出：坚持分类规范实施。

良法善治是对法治化的最好解读，当然，这里的法只是一个比喻，不单是指国家法律，而是指所有的规则和规范类型。基本的备案审查原则是，每一个成文化的道德规范都有其制定主体，按照中国目前现实中的网格化网络结构和组织体系，由其制定主体的主管机构进行备案审查。因此，从其规范形式来看，也很难对其提出备案的要求。因此，要将所有的规范性文件纳入备案审查范围，是一项相当艰巨的任务。

对于这一观点，除了本文在前面已经阐明的关于现代自治是法治下的自治的法治理论阐释外，我们还是尊重事实，即前述五个案例以及更多的案例中所揭示出来的社会规范客观地存在着的不合法、不合规、侵犯公民合法权益等非规范性问题。其次，从产生方式来看，社会规范可以分为两种，一种是社会自生规范，如习惯和道德。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。其二，国家和法律对于许多社会规范的制定和实施并不是采取默许而是主动介入的方式，诸如《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》《物业管理条例》等对于村规民约、居民公约、管理规约等的法律规制和要求，而且这种介入的力度在加强。规范性文件是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件，即规范性文件不包括立法性文件，如果将法规、规章等立法性文件也包括在规范性文件的范畴，就混淆了规范性法律文件与规范性文件的区别，不利于对于规范性文件进行备案审查的法治要求。在法治社会，一切规范的制定都应该遵循合宪性、合法性、合规性和合理性原则。

（四）将习惯和道德纳入备案审查范围的必要性论证将社会自身产生的规范类型——习惯和道德纳入社会规范体系的范畴，是国际学术界的通例，一般不会产生歧义和异议。其四，社会秩序的井然有序和社会生活的生机勃勃是不冲突的，一个良好的社会规范体系的制定和实施恰好有助于社会生活充满活力。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求各级国家机关、人民团体、企事业单位设立公职律师和公司律师制度，建立法律顾问制度，其主要任务之一就是对于各级党的机关、国家机关、人民团体、企事业单位制定和出台的规范性文件、规章制度进行法律审查，使其符合法律的要求。莱塞尔指出，在将法律阐释为社会规范的一种形式之后，又出现了关于将法律规范同非法律规范进行区分的问题。

以上报告中，在包括法规、规章、司法解释在内的规范性文件总概念之下，清理中所具体列举的规范性文件则是指法规、规章、司法解释以外的其他规范性文件。最重要的是，中国目前正在强力推进的全面依法治国的法治化实践，为对各种社会规范进行备案审查提供了坚强有力的政治支持和制度保障。

充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。其三，将社会规范纳入备案审查的范围，势必会加大相关登记部门、主管部门、监督部门的工作责任，这是其法定职责。

《社会团体登记条例》第25条规定的业务主管单位履行的监督管理职责的第 2项是监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动。2018年11月22日，高某某向北京市东城区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求公司撤销解除劳动合同通知书，继续履行劳动合同。因此，可适用性、可操作性、可实践性也应该是社会规范的审查标准（一）外侧效力类型Ⅰ：行政法的合宪性审查任何一种法律规范都不可以违反宪法是当然的原理，来自宪法规范的最高位阶性（《宪法》第5条第3款）。二是彻底性的，主张公民权利全部从基本权利导出，放弃保护规范理论。这种平等权的基本结构转化到行政法上就是：行政法律规范为了某种行政任务与目的，会分配、设定、调控公民的法律地位，而这会引起不同主体的不同归类，一方主体法律地位的上升必然意味着另一方主体法律地位的下降，形成优势与劣势的差别，双方主体的利与害呈现此消彼长的状态，因而可称之为互换利害关系（见图3）。

第一种类型：行政法律规范一方面要求向私主体提供金钱等福利给付（利），另一方面福利给付意味着作为社会一般利益的公共财政资金、国有财产的损失（害）。第三种是阶梯复合形态的利害关系网。

[9]参见谢宇：行政行为合宪性审查的制度建构，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第5期，第135—136页。例如在基础理论中，直接承认宪法中规定的自由权、社会权、平等权等是行政法上的公民权利。

在阶梯式复合中，后一阶段的利害调整当然需要考虑前一阶段利害调整的合法性，所谓行政行为违法性继承的原理可以通过这一思路判断，前一阶段的利害关系人具备后一阶段中的权利地位。[2]李海平将基本权利的作用区分为影响力和约束力，按照这一分类，本文所谓效力指的是约束力。

根据民主正当性原理，作为立法主体的国家有权力也有义务根据不同的行政任务与目标，通过调整、均衡、差异乃至分化基本权利来构筑行政法律规范（行政法相对于宪法的独立性），所谓作为利害调整法的行政法也正是如此。另一方面，所谓内侧效力，即行政法并不以基本权利的对立面存在，而是作为基本权利具体化的化身，基本权利规范对行政法律规范本身发挥作用，适用行政法律规范就是适用基本权利，两者不存在冲突。[28]参见张旭勇：‘法律上利害关系新表述——利害关系人原告资格生成模式探析，《法学论坛》2001年第6期，第44页。此时，这种转化为利害关系式的利益衡量语境与基本权利教义学上基本权利冲突的利益衡量语境高度结合了起来，[42]可谓是打通了行政法学与宪法学的对话渠道。

这种其中非常关键的是行政行为的相对人与其他与行政行为有利害关系的公民两组词的解释。[15]这种状况不仅在我国，在比较法史上也有着强大的影响——如德国20世纪六十年代以来，为克服保护规范理论权利导出的疑难性与不确定性问题，许多学者积极提倡宪法基本权利在行政法上的作用，一时间形成了一股有力学说。

当然，各主张实际可以归纳为两种类型：一是折衷性的，主张当行政法上找不到权利时，在一定条件下可以直接适用基本权利。[43]事实上，在行政裁量、信赖保护原则、比例原则、风险行政、应急行政乃至国家补偿等领域都涉及到利益衡量问题，且也是行政合法性的根本保障。

只有不依法的授益性行政行为这一种情形下，才可能与基本权利直接发生冲突。[12]此类行为应当在合法性审查框架内的范畴，宪法基本权利的一般原理在此起到背景说理的作用。

在这种利害关系中，损害一方的利益损失是行政法律规范为增加另一方利益所引起的，因而要使得这种利害调整合法，那么行政行为的内容就不得超过法律所允许的最高侵害限度，不得低于法律所要求的最低保护水平。值得注意的是，现代德国宪法法院通过判例发展出了一种基本权利直接适用的标准，其认为当原告公民遭受的权益损害达到重大且难以忍受（重大性理论）的程度时，可以例外允许直接依据宪法基本权利主张保护。行政主体为了保护他人、一般社会公众安全才限制甲的权利。如此一来，立法者的所谓形成自由或形成空间在何处呢？[27]毕竟，一旦落入基本权利的保护范围，是不是行政法上的权利就已经决定了，行政法律规范的作用仅仅是对权利的内容进行具体化而已。

[14]的确，作为调整私人与私人关系的民法与作为调整国家与私人关系的宪法之间当然会产生两者间是怎样关系，基本权利对私法权利来说意味着什么的问题争论。首先，在法律规范不违反宪法基本权利的前提下，基本权利是否依然可以在该部门法领域直接适用？这在民法上曾引起过大争论，即所谓基本权利的第三人效力问题。

第二，基本权利与行政法双重适用的所谓基本权利直接效力论是不可取的。（三）中等间接效力：基本权利个别介入基本权利个别介入的思考方式是间接效力的折衷立场，简单来讲即重视基本权利对某种利益的价值位阶作用，将公民或原告的被侵害权益比照基本权利进行重要度排序，如果是特别重要的所谓基本权利法益则可直接抬升其地位，即便成文法字面表述不够清晰，仍可宽松、柔软地认定为行政法上的合法权益或承认诉权。

也即要求从行政行为依据的法律规范中判断行政机关应当考虑、尊重和保护哪些合法权益。第二，作为平等权的基本权利变形为行政法上的互换利害关系。